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关于“后扶贫时期”亟待重视的两个问题及对策建议

编辑:来源:1264人阅2021-04-21 14:49:45

——2019年脱贫攻坚民主监督调研

 

关于“后扶贫时期”亟待重视

的两个问题及对策建议

九三学社江西省委员会

 

2019年是脱贫攻坚巩固提升年,2020年全面打赢脱贫攻坚战奠定坚实基础。当前,我省脱贫攻坚正从“上半场”整体推进与全方位“大会战”集中式减贫治理,逐步转向“后扶贫时期”。如何应对脱贫行动中容易反弹的“硬骨头”和可能出现的“新问题”,需要我们高度关注。为此,我们围绕“后扶贫时期”产业扶贫与易地搬迁扶贫可持续发展问题,组织人员深入兴国、会昌县开展专题调研。

一、基本情况

近年来,兴国、会昌县委、县政府坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局,始终把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程来抓,紧盯脱贫目标,聚焦重点难点,产业扶贫与移民搬迁工作取得良好成效。

(一)全面推进产业就业扶贫

兴国县认真落实“五个一”产业扶贫模式,鼓励村“两委”领办创办产业基地或合作社。对没有劳动能力的兜底对象,通过光伏电站、资金土地入股、财政扶贫资金折股量化为贫困户股金等形式获得产业收益。全县建成农业产业基地399个,覆盖全部行政村,带动贫困户增收。建成就业扶贫车间113个,全方位拓展贫困群众就地就近就业渠道。

会昌县坚定落实产业扶贫工作职责,明确县乡村三级书记抓产业。整合涉农资金,加大产业扶贫投入。按照“五个一机制”确定蔬菜、脐橙、肉牛、油茶等作为主导产业,引进和扶持农业龙头企业、产业扶贫合作社等新型经营主体706家,与贫困户建立利益联结机制。培育和引导创富带头人289人,帮带3480户贫困户。构建农业产业服务体系,组建19支技术服务小分队赴各乡镇开展技术培训和服务。

(二)多措并举推进安居扶贫

兴国县采取易地搬迁、危房改造、维修加固、集中供养、保障房安置等方式,着力解决贫困户住房问题。对符合条件的动员到中心镇、中心村新建,或安置进城进园区,目前已落实1268户6522人,其中1236户6298人搬迁入住。对有建房能力的5681户,实行“1+X”等危改补助政策解决,对无经济、劳动能力的924户,实施保障房“交钥匙”工程。

会昌县按照“移民搬得出、长期稳得住、逐步能致富”的工作方针,统筹规划、多措并举、整合资金,大力推进易地扶贫搬迁工作。截至2018年底,完成易地扶贫搬迁建档立卡贫困人口719户3827人,其中:新建移民集中安置点19个,集中安置贫困人口629户3296人,占比86.13%;分散安置贫困人口90户531人,占13.87%。通过实施易地扶贫搬迁工程,极大改善了搬迁群众的生活条件,拓宽了贫困群众就业渠道。

二、共性问题

(一)产业扶贫可持续性问题

1.产业同质化严重。扶贫产业主要集中于种植业、养殖业和农产品加工业等领域,不少产业扶贫缺乏规划和特色,大多注重从项目方式切入,而忽视对县域、镇域扶贫产业统筹谋划,导致毗邻村庄、乡镇甚至是邻县、邻市出产的农牧产品极为相似,比如:兴国、会昌两县均将脐橙、蔬菜、油茶、肉牛作为主导产业。

2.市场竞争力不足。贫困村产业发展普遍存在市场意识不强、经营方式粗放等问题。虽然农民合作社数量在增长,但从生产规模、服务能力、经营机制、市场竞争力等方面看,运行管理还不规范,“公司+基地+合作社+贫困农户”的格局没有完全建立。多数产业规模小、层次不高,销售仍以初产品为主,缺乏深加工增值、缺少品牌效应带动。同时宣传、营销等手段跟不上,产业市场回报率占有率较低,产业扶贫效益大打折扣。

3.抵御风险能力弱。贫困村基础设施建设一般相对滞后,防灾减灾体系相对薄弱,存在一定自然风险。由于农产品收入弹性和需求弹性较少,产业调整往往滞后于市场价格波动,潜在市场风险更难以预测和把握。脐橙、蔬菜、油茶、制种、生猪、肉牛等农业产业,都比较容易受天气、市场等因素影响。贫困群众抗风险能力普遍较低,一旦遭遇自然灾害或价格波动,将导致他们“雪上加霜”。

4.龙头带动能力弱。兴国、会昌两县培育龙头企业、专业合作等新型经营主体数量可观但实力弱,尤其是产品精深加工型、产业链条完整型的主体较缺乏。调研组通过实地察看兴国县江背圩镇蚕?;睾拖莼?,发现缺乏有带动能力、有产业规模、有较好效益的企业。会昌县与贫困户联结的扶贫合作社,大多数合作社经营困难,经营亏损或微利,根本无法起到带动脱贫的作用。政府通过财政贴息、优惠贷款等方式诱导合作社或企业带动贫困户脱贫,但真正与贫困户紧密联结、深度融合的很少。目前新型经营主体与贫困农户的利益联结,多数仍以流转贫困户土地和临时用工作为主要方式,真正以入股分红和吸纳长期稳定务工就业的少之又少,贫困户直接参与产业经营管理的更是不足,相关扶贫项目结束后,贫困户很难实现自主脱贫。

5.贫困主体动能弱。产业扶贫中“政府热、贫困户冷”的现象由来已久。贫困户在产业发展上处于被动状态,“帮扶单位支持什么就发展什么”“驻村工作队要我们怎么搞就怎么搞”等坐等其成的思想十分普遍。一些地方为完成扶贫任务,直接将扶贫资金分发给贫困户,或者把菜苗、畜禽种苗均分到户,忽略了农户间合作机制的建立。贫困户主体性不能得到有效体现,帮扶单位“代位”谋划、“越位”操作、贫困户“缺位”等现象突出。受以前各种惠农政策、“输血”式扶贫影响,大多数贫困户在发展产业时,“依赖、依靠、依附”思想严重。大部分贫困户对发展产业心存顾虑、担忧较大,一些贫困户市场导向不足,盲目跟风种养,周边什么产业“火”,就上马什么产业,少数贫困户在经历市场跌价或发展失败后就更加不敢涉足。加上基层农技专业人才缺乏,社会化服务组织不健全,贫困户急需的产前、产中、产后技术指导不够,贫困群众发展产业难上加难。

(二)易地搬迁扶贫可持续性问题

1.住房面积不适应。一是搬迁农户居住需求与安置住房面积供给不匹配。在中国农村传统文化中,老百姓把建房视为人生大事,不惜举债也要建造像样的房子,因此住房面积往往较大。一些搬迁户特别是实行农业安置的搬迁户,对人均25平方米的政策不理解、不满意,对于粮食和生产工具放置、后续产业发展用房等有诉求。加上担心安置房的产权归属、迁出后不适应、子女结婚和生孩子住房等,容易出现政策面积不能满足需求的现象。二是人均建设面积是建筑面积还是使用面积没有统一的标准。现有政策规定“厨房、厕所、禽畜圈等房屋附属配套生活、生产设计计入房屋建设面积”,会压缩实际可居住的面积。加上因地理位置、气候条件和生活习俗的差异,不少地方将生产性用房和住房连为一体,并不能严格区分,容易造成总建房面积超标。三是现行住房标准与脱贫后群众后续居住需求衔接不上。现行人均住房面积标准是针对当前经济社会发展条件下贫困人口设计的,随着经济发展和贫困户能力的提升,会对居住面积有更高、更好的需求。如果仅解决人均25平方米住房面积,很多脱贫群众为了改善居住条件有可能会搬离安置小区,就会出现很多“空心户”。如果有大量农户搬离,安置小区很可能会成为低收入群体居住的“空心社区”。

2.生产生活不适应。一是产业发展对安置区的带动效应尚未显现。尽管在集中安置点建设方面都有相应的产业园区或经济开发区作为支撑,但这些产业尚处于起步阶段,市场前景难以预判,产业发展对安置点搬迁群众的收入带动效应并不明显,如果难以实现产业促增收,一些搬迁群众将陷入新一轮贫困。二是不同区域产业发展与安置点发展不同步。安置点建设的目的就是通过产业发展带动群众增收,但由于各地资源禀赋不同,每个安置点配套的产业也各不相同。位于县城周边安置点的产业园相比中心镇、中心村更具有区位、交通和人才优势,对安置点的带动性更强,而村镇级产业发展水平相对较低,对安置点的带动作用较弱,这不仅关乎搬迁群众的生计问题,而且会造成安置点之间发展不均衡。三是搬迁户后续发展和稳定脱贫存在一定困难。经过一段时期的开发式扶贫和易地扶贫搬迁,必须搬迁的人口逐渐减少,同时随着农业可利用资源减少,易地扶贫搬迁将越来越依赖非农就业。大规模集中统一安置地对劳动力的吸纳容量有限,搬迁户集聚容易造成整个就业市场压力骤增。由于贫困户自身文化素质水平低,多数搬迁户只能从事收入低、不稳定、无保障的临时性工作。虽然目前正设法通过多种途径解决搬迁群众生活、就业和发展问题,但如何强化后续帮扶措施,注重环境、产业、政策的可持续性,是必须面对的又一难题。

3.社区融入不适应。一是社会交往存在空间隔阂。扶贫搬迁安置点多数设在县城或中心镇的边缘地带,与市区有一定距离,且安置点基本是从不同地方搬迁来的贫困户和农户,这种安置方式导致该群体在搬迁后的社会交往仅限于简单“同质群体”的增加,与周边市民的交往非常有限,一定程度上会造成搬迁居民与本地市民之间的居住分化和阶层分化。二是群体之间沟通渠道不畅。土地是农民的生活来源,土地衍生出的“乡”,是农户社会关系和网络的生活共同体。易地扶贫搬迁打破了贫困户原有的社会圈子,生活的共同体也不复存在,来自不同村庄的搬迁户风俗习惯不同,贫困户素质差异大,原住民认为移民抢夺了他们珍贵资源而产生歧视和排斥心理,移民之间、移民与原住民相互沟通的渠道不够顺畅,各群体之间存在心理隔阂,给社区管理工作提出更高要求。三是社区融入面临观念差异。贫困群众搬进新社区面临着思想观念与生活、生产方式和交往方式的革新。由于贫困户具有保守性、弱势性特点,让其主动融入城镇(新社区)生活,成为新市民,仍面临一些障碍,亟需从思想、生产和生活上加强引导。

三、工作建议

1.依靠市场主体选准发展思路。贫困地区自然资源、经济基础、农民素质不一,在发展扶贫产业时不能搞一个模式,地方政府行政命令不能过度干涉,要以市场为导向,因地制宜、因势利导发展适合本地的特色产业。加快发展和壮大“一村一品”、“一村多品”,逐步形成具有贫困地区特色的主导产业带;按照市场化运作方式,鼓励和引导重点村围绕市场、效益、订单、中心城区建设调整产业结构,提高农产品附加值和竞争力;鼓励重点村扩大产业规模,通过一户带多户、多户带一村、一村带多村的方式,逐渐形成扶贫主导产业基地,建立完善和推广“公司+基地+贫困户”“公司+基地+合作社+贫困农户”等产业扶贫模式,走“小农户大基地、小规模大群体”的发展路子。

2.依托政府服务推进产业扶贫。加强农产品供求信息收集、分析与研究,准确、及时、完整地向贫困群众发布市场需求信息,实现千家万户的小生产与千变万化的大市场有效对接。鼓励引导产业实行横向联合,建立完善各种行业协会、农村经济合作组织、农村产业流通组织,集聚农户资源,强化抵御市场风险的能力。针对本地主导产业种类,增加脐橙、蔬菜、油茶、制种等农业产业保险险种或价格保险,以保障贫困农户切身利益。各级扶贫部门要以培养农村科技带头人、示范户、致富能手为重点,大力培养造就能掌握农村实用技术、致富技术的乡土人才,使他们成为带头人。同时要围绕产业发展,做好劳动力转移培训;增加科技投入,以科技创新和进步为动力,增强产业产品市场竞争力和附加值;加强基础设施建设,强化产业发展后劲。

3.因地因户制宜优化住房建设。根据实际需求和发展需要,设计多种可供选择的住房户型。建议中央或省级层面对安置点人均住房面积标准实行弹性化管理方法,即根据不同农村地区住房结构和居住条件,在现有25平方米标准基础上,设定20%的弹性,来适应当地农业生产特点、地区风俗和居住习惯。也可借鉴部分地区留出扩建房屋空间的经验,让搬迁户在稳定脱贫销号后,根据自身经济条件改善和扩大住房面积。对部分有一定支付能力的搬迁户,在不增加其负债的条件下,可以采取住房面积大小与支付能力挂钩的差异化补贴政策。同时对于村里零散分布且居住条件差的贫困户,可以依托农村危房改造项目实现房屋就地翻新,使贫困户能够在原住地改善居住条件,避免因搬迁“人地分离”造成诸多生产、生活不便。

4.多渠道多层次组织帮扶就业。搭建企业和搬迁群众供需对接平台,有计划、有组织地输出劳动力到外地务工。对已在县外、省外稳定务工就业的,应逐户逐人建立就业台账,做好跟踪服务。对本地企业用工需求进行全面调查,逐个企业对接落实就业岗位,鼓励企业积极吸纳搬迁群众就业,对优先安排易地扶贫搬迁群众就业的用工企业,给予适当政策优惠。加大城镇和社区环卫、绿化、安保、交通协管、公共设施管护等公益性岗位开发力度,优先安排搬迁贫困户中的就业困难人员就业。提高搬迁贫困户自我发展能力,建立搬迁贫困户家庭就业能力信息库和本地、外地企业用工需求数据库,有针对性地指导制定就业计划。结合搬迁群众自身条件、就业意向、市场需求,有针对性地开展职业技能培训。政府统筹处理好搬迁安置与后续发展、稳定脱贫的关系,注重强化搬迁资金项目监管,注重防范处理搬迁中各类风险,使贫困群众不因搬迁举债,不因搬迁丧失生活来源,不因搬迁降低生活质量,搬迁后能够实现稳定脱贫,真正做到让贫困群众搬得出、稳得住,有事做、能致富。


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