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民办高等教育健康发展面临的问题与对策

编辑:来源:766人阅2021-04-21 14:54:44

——参加社中央民办高校调研

 

民办高等教育健康发展面临的问题与对策

九三学社江西省委员会

2020年6月)

 

1982年的宪法规定到1987年的《关于社会力量办学的暂行规定》,从1993年《中国教育改革和发展纲要》到1997年《社会力量办学条例》u赢电竞网站-欢迎您!,从2003年的《民办教育促进法》再到2016《民办教育促进法》的修订及2018年实施条例的颁布,我国民办教育政策大致经历了允许办、限制办、支持办和鼓励办四个阶段。当前尽管处于“鼓励办”阶段u赢电竞网站-欢迎您!,但这种鼓励并没有为民办学校带来良好发展环境。在鼓励的表象下u赢电竞网站-欢迎您!,民办学校的外在限制与干扰看似减少了,但各级政府及相关职能部门在政策实施和管理过程中,由于政策文本的模糊性和政策裁量权的自由性,困扰民办学校尤其民办高等学校发展的各种问题并未减少。

问题一:二元论思维产生的政策错位

改革开放以来u赢电竞网站-欢迎您!,社会团体办学、投资办学等民间力量开始介入教育领域,公办与民办这种教育二元论思维逐步形成。教育二元论思维认为公办教育与民办教育始终是有区别的,民办教育必须被监督和管控,必须引导其向正确方向发展。相关职能部门戴着有色眼镜看待民办学校,“有罪推定”思维导致“民办学校问题多,必须加强监管”的现象屡见不鲜。

以民办高校规范办学为例,部分民办高校早已通过教育部本科教学合格评估和审核评估,正处于学科建设和内涵发展提升阶段的民办高校仍需奉规范办学为圭臬u赢电竞网站-欢迎您!。当前地方政府职能部门仍以规范办学来管理民办教育,但民办教育政策和相关政府职能部门并未详细界定什么是规范办学、规范标准是怎样、在哪些方面进行规范u赢电竞网站-欢迎您!、如何做到规范办学与规范管理等问题。且不同管理层级对规范办学有不同理解,这无疑给民办教育政策执行预留了太多不确定的执行空间u赢电竞网站-欢迎您!u赢电竞网站-欢迎您!,规范办学使民办高校感到的不是规范而是限制,较大程度上束缚了民办高校办学活力。

    民办高等教育起步、发展与壮大,离不开国家政策支持,而政策执行与实施涉及多个层级和众多人员u赢电竞网站-欢迎您!。由于二元论思维存在,不同政策主体对民办教育政策的理解与阐释渗入多元视角和多种意图,在增加教育政策执行阻力的同时,使政策意图和政策目的初衷随着时间推移而重新定位。即使是利好政策,在执行与实施过程中也会大打折扣,甚至挫伤民办高校办学积极性。

问题二:二元论思维导致的地位歧视

尽管政策法规明确民办学校与公办学校具有同等社会地位,但由于二元论思维根深蒂固,民办学校与公办学校的社会地位与认可度不可同日而语u赢电竞网站-欢迎您!。在实际办学和现实工作生活中,不管是民办学校的学生、教师,还是民办学校的举办者、管理者都受到不同程度的岐视。民办高校社会地位不对等直接或间接影响民办高校的学生u赢电竞网站-欢迎您!、教师及学生就业等方方面面。例如,民办高校的举办与管理者因业务往来与政府相关职能部门交流沟通过程中就能明显感受到态度的傲慢与无礼,即使在与公办高校的交往中也能体会到言语的轻视和地位的不对等。民办高校教师在职称评定、社会保险及退休待遇等方面采取区别对待的政策,而民办高校毕业生在找工作就业方面受到的岐视与轻视更是严重,因民办与公办高校地位不对等导致岐视与区别对待的此种现象举不胜举。

诚然,民办教育确实存在不同层面的各种问题,但正是因为教育二元论思维使得民办高校并没有获得公办高校一样的国家支持,长期的地位不对等与办学岐视才导致了诸多问题的出现。

问题三:被普遍忽视的社会保障功能

教育不仅有正向的显性功能,还有潜在的隐性功能。我们大多关注教育培养人和对经济社会发展巨大的显性功能,却极易忽视教育为保障民生、促进社会公平和阶层流动、维护社会稳定等方面潜在的隐性功能。

从人才培养显性功能说,仅以江西省民办教育为例,各级各类民办学校2019年7月在校生人数约182万,约占全省23%u赢电竞网站-欢迎您!;毕业生59万,约占全省27%,不管是在校生还是毕业生,民办教育都占近三分之一。教育部高教司吴岩司长曾指出,我国二分之一的学校是民办学校,三分之一的学生是民办学校的学生,四分之一的老师是民办学校的老师。由此可见,民办学??晌焦Σ豢擅?。

从潜在的隐性功能说,民办教育对于民生保障、社会公平和稳定的作用是不可估量的u赢电竞网站-欢迎您!。2019年,全国民办高校招生人数达到184万,这些被民办高校吸纳的学生如果流入社会,势必严重加剧社会就业压力,蕴含大量不稳定因素。以江西某民办高校为例,每年招收1万人左右u赢电竞网站-欢迎您!,多数学生都是来自农村或小城镇,大部分学生都是穷人家的孩子。这些孩子上不了公办高校,不是因为他们不聪明,而是他们无法享受良好的学前教育和基础教育u赢电竞网站-欢迎您!。民办高校招收这些学生,无疑起了一个社会托底的作用,所谓扶贫先扶志,扶志先扶智,在当前教育扶贫背景下,民办高校托起是一个个普通家庭的希望,他们对未来的希望也即是国家未来的希望。从这个意义上讲,关心支持民办高校发展,就是关心社会发展,维护社会稳定。

问题:新冠疫情后的生存与发展

新冠疫情对全球经济社会发展产生巨大影响,我国也不例外。在此背景下,民办教育受到较大冲击。因为民办学校完全靠收学费维持,收费标准大大高于公办学校,一般为3倍左右。许多民办学校由于缺少学费来源或学费收缴困难,出现难以维持生存甚至面临倒闭的局面。就读于民办学校的农村学生和城镇贫困家庭学生,由于缺少收入来源出现缴费难的问题,势必引起民办学校学生较严重的辍学潮和大量民办学校关闭u赢电竞网站-欢迎您!,引发民生及相关问题的连锁反应。

江西某民办高校现有学生29443人,从生源结构上分析,来自农村家庭11752人,来自城镇普通职工家庭17691人,2019年有5000多名学生因家庭困难缓交、减免学费,预计今年下半年交不起学费的学生将达到6000人,也即是说疫情背景下民办高校的学费收入将减少近1亿u赢电竞网站-欢迎您!,该校在学费收入锐减情况下u赢电竞网站-欢迎您!,就读于民办高校的大部分学生将面临巨大经济压力而辍学或无法缴纳学费面临失学,可能会引发一大波辍学潮和失学潮。

问题分类管理的艰难选择

分类管理政策已经出台近三年,但修正案通过后,分类管理政策并没有如预想的那样得到顺利实施,即便“营非登记”也仅在个别省市实施了,全国绝大多数省、市、自治区尚未出台登记办法和要求,只有极少数民办高校进行了“营非选择”登记,绝大多数都在观望中。

)营利性选择的艰难

目前,我国民办高校投资办学性质仍发生大改变,举办者营利动机客观存在。分类管理政策为民办高校发展设置营利性道路u赢电竞网站-欢迎您!,而且分类管理政策的动议者相信,分类管理会从制度安排上有利于提高民间资本投入教育的积极性,从而有利于促进民办教育的发展。但实际上,情况远比想象的更复杂u赢电竞网站-欢迎您!。从法律规定看u赢电竞网站-欢迎您!,选择营利性学校似乎并没有什么障碍,但法律只作了原则性规定,并没有对与营利性选择的相关问题作出明确具体安排,选择面临诸多困难。很多民办高校举办者甚至认为选择登记为营利性高校无异于自己终结办学。

一是资产清算方式不确定。选择营利性后的第一件事就是要对民办高校资产进行清算,民办高?;蚓侔煺哂Φ苯赡赏恋厥褂梅?、收入所得税等法律规定的各种税费。在民办非企业登记中,民办高校及其举办者往往享受了无偿使用或低价使用教育用地的优惠,办学收入也享受了税收减免优惠。民办高校资产既有举办者直接投入u赢电竞网站-欢迎您!,又有办学盈利积累,还有政府各种税费减免的沉淀u赢电竞网站-欢迎您!。在资产清算方式不明的情况下,贸然选择营利性高校登记,很多高??赡苊媪偈涤凶什蛔阋猿涞钟赡傻母髦炙胺?,或者缴清应缴纳税费后不足以维持办学需要的窘境。

二是优惠政策不确定u赢电竞网站-欢迎您!。法律对非营利性学校办学给予了与公办学校同等政策待遇u赢电竞网站-欢迎您!,但对营利性学校的优惠往往只原则表述u赢电竞网站-欢迎您!,比如,依法、按照国家规定、按照委托协议、依照国家有关法律法规等,但这些法律规定、国家规定、委托协议等大多是缺位的。目前民办高校享有的优惠政策都是基于民办非企业办学的优惠。在相关优惠政策出台前,民办高校举办者难以作出选择。

三是营利前景不确定。选择营利性学校的目的是为了营利,营利包括短期营利和长期营利。对举办者而言,短期营利有助于增强信心,保持办学投入,坚定对长期营利的预期。尽管《民办教育促进法》规定:营利性民办学校举办者可以取得办学收益u赢电竞网站-欢迎您!,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理”,由于清算政策和优惠政策不明,营利性民办高校的营利前景不可预计。在这种情况下,举办者即便有营利性选择的意愿,也不敢轻易作出决定。有的甚至将民办高校出售或转手,仅2019年7月,就有5所民办高校被出售,共涉金额43.8亿u赢电竞网站-欢迎您!。多所民办高校出售价超过10亿,其中,山东某高校以14.92亿出售90%收益权,被称为民办高等教育并购史上最大一笔单体交易。

四是办学名誉损失。出台分类管理政策之前u赢电竞网站-欢迎您!,民办高校举办者都被视为公益事业从业者,不少被选为各级人大代表或政协委员。分类管理政策将民办学校举办者营利目的和行为公开化,而且直接以营利性和非营利性来界定学校性质,从理论上讲并无不妥,且可能有助于建立民办学校运行与监管的两种体制。但实际上,一旦民办高校的举办者选择营利性办学,他不仅将陷入营利无保障困惑之中,而且将失去办学的社会道义基础,影响学校招生办学。

)非营利性选择的艰难

民办高校以投资办学为主体,举办者大都抱有营利目的,照理说他们应当选择营利性登记。事实上,由于营利的不确定性不仅使他们举棋不定u赢电竞网站-欢迎您!,而且使他们不得不做好选择非营利登记的心理准备。尽管分类管理为民办高校预设了两条道路,但毫无疑问,不论是政策的动议者还是社会公众都不希望民办高校举办者选择营利性。但要让举办者真正迈出非营利性选择这一步,其难度不亚于选择营利性办学。

一是以往投资及累积资本奖励或补偿政策不明确u赢电竞网站-欢迎您!。根据分类管理政策,选择非营利性办学,意味着举办者将自己直接投资民办高校的资本及办学过程中累积起来的资本都要捐赠给民办高校法人u赢电竞网站-欢迎您!。捐赠完成后,民办高校成为非营利性高校,举办者不能以任何方式控制和支配民办高校法人资产?;毓宋夜癜旖逃?/span> 30 余年来办学历程和各种模式,不难出一个基本判断,即我国民办教育基本特征是投资办学u赢电竞网站-欢迎您!,而不是捐资办学,举办者大都是投资者u赢电竞网站-欢迎您!。一些办学历史比较长的民办高校资产总值(固定资产加无形资产)达几亿u赢电竞网站-欢迎您!、十数亿甚至数十亿,举办者如果选择非营利登记,这就意味着他不再拥有对这些资产的支配权。然而对于举办者从投资办学到捐资办学的角色转换u赢电竞网站-欢迎您!,无异于让他们捐出了全部身家u赢电竞网站-欢迎您!。目前缺乏对捐资办学举办者和民办高校的政策激励?!睹癜旖逃俳ㄊ凳┨趵返?/span> 38 条规定:“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校,依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策u赢电竞网站-欢迎您!?!钡宜拔癫棵胖贫ǖ摹豆赜诮逃笆照叩耐ㄖ饭娑?“对学校经批准收取并纳入财政预算管理或财政预算外资金专户管理的收费不征收企业所得税?!币簿褪撬?,即使是捐资举办或不要求合理回报的民办高校u赢电竞网站-欢迎您!,也无法享受税收优惠政策?!睹癜旖逃俳ā饭娑ǎ骸肮夜睦枳拾煅?。国家对为发展民办教育事业做出突出贡献的组织和个人,给予奖励和表彰u赢电竞网站-欢迎您!?#117;赢电竞网站-欢迎您!u赢电竞网站-欢迎您!!钡杂谡庵执油蹲拾煅У骄枳拾煅У男形?#117;赢电竞网站-欢迎您!,政府并没有明确的鼓励政策,即便对于出突出贡献的组织和个人的奖励和表彰,也还只是法律承诺,缺少具体表彰激励办法。

二是非营利性高校发展前景不确定。举办者都希望自己所举办的民办高校发展好、前景光明,选择非营利性高校登记更是希望学校持续健康发展u赢电竞网站-欢迎您!,以扩大办学公益性。这也是分类管理政策主要目的所在。非营利性民办高校能否得到持续健康发展取决于多种因素,但充足的办学资金和师资队伍稳定无疑是两大关键要素。首先,关于办学资金u赢电竞网站-欢迎您!。《民办教育促进法》规定:“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学?u赢电竞网站-欢迎您!!薄胺怯悦癜煅J辗训木咛灏旆?,由省、自治区、直辖市人民政府制定?!薄跋丶兑陨细骷度嗣裾梢陨枇⒆ㄏ钭式?#117;赢电竞网站-欢迎您!,用于资助民办学校的发展,奖励和表彰有突出贡献的集体和个人?!痹谡庑┕娑ㄖ?,除了举办者不得取得办学收益是刚性的外,其他规定和要求都难以增加非营利性民办高校办学经费收入。民办高校收费放开后,非营利性民办高校收费不可能高于营利性民办高校;政府可以设立专项资金,前提是政府财政要拿得出来。从各省市自治区政府财政收入情况看u赢电竞网站-欢迎您!,至少在短期内除了个别省级政府可能拨出财政专款资助民办高校外u赢电竞网站-欢迎您!,绝大多数省级政府财政都难以做到。更何况公办高校办学经费紧张的问题还得到明显缓解u赢电竞网站-欢迎您!。政府资助民办高校办学的一般做法就是按生均拨款给民办学校。从我国已出台“营非登记”办法的省份来看,尚无一个省份制定非营利性民办高校生均拨款政策或在办法中确定生均拨款要求和标准。其次,关于教师。民办高校师资队伍的稳定与教师的地位和待遇密切相关。对此法律规定:“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位?u赢电竞网站-欢迎您!!薄懊癜煅SΦ币婪ūU辖讨肮さ墓ぷ?、福利待遇和其他合法权益u赢电竞网站-欢迎您!,并为教职工缴纳社会保险费。国家鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险?u赢电竞网站-欢迎您!!彼淙环山徊饺啡狭嗣癜煅=淌τ牍煅=淌ν鹊姆傻匚?,且对民办学校保障教师的待遇和权益提出了要求。但事实并非如此。因为非营利性民办高校登记为“民办非企业单位”,与登记为事业单位的公办高校相比,民办高校在机构属性u赢电竞网站-欢迎您!、人事制度、社会保险、税收等方面优惠政策难以落实,导致民办高校教师与公办高校教师法律地位及权益事实上不平等。例如,民办高校教师购买社会保险,不能按照事业单位标准购买,而是按照企业职工标准购买。在退休后养老保险方面,相同工龄、职称和教龄的教师,民办高校教师退休金仅是公办高校教师退休金的三分之一左右。此外,由于营利性民办高??梢蕴岣哐Х驯曜?,从而更有条件提高教师待遇,而非营利性民办高校受学费收入和其他经费限制,不太可能使其教师待遇具有竞争力。由此产生的影响是u赢电竞网站-欢迎您!,民办高校高素质教师大幅度流失,师资队伍波动较大。

三是可捐赠对象不明确。捐赠法》规定:“自然人、法人或者其他组织可以选择符合其捐赠意愿的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位进行捐赠u赢电竞网站-欢迎您!u赢电竞网站-欢迎您!。捐赠的财产应当是其有权处分的合法财产u赢电竞网站-欢迎您!?!泵癜旄咝>侔煺呔枳拾煅侵档霉睦纳凭?,如果他们捐赠的是现金或个人所拥有的动产和不动产u赢电竞网站-欢迎您!,是没有疑问的。但是,如果他们所捐赠的是民办高校本身u赢电竞网站-欢迎您!,或是民办高校经资产评估的资产(含动产和不动产)总值,情况就复杂了。首先,《民办教育促进法》规定:“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产u赢电竞网站-欢迎您!、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权?u赢电竞网站-欢迎您!!薄懊癜煅4嫘诩?,所有资产由民办学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占?!狈伤频摹叭魏巫橹透鋈恕庇Φ卑ň侔煺?u赢电竞网站-欢迎您!,如果是这样,举办者在不能对民办高校法人财产拥有所有权的前提下u赢电竞网站-欢迎您!,是不能将民办学校捐赠出去的?;痪浠八?,如果举办者捐赠行为成立,他就是把民办学校捐赠给民办学校u赢电竞网站-欢迎您!。其次,在民办高校资产总额中u赢电竞网站-欢迎您!,对举办者而言,可能属于他个人所有的资产u赢电竞网站-欢迎您!,除了他从开办到登记之前所投入资本外,还包括这些资本盈利收益和他个人经营学校所应得收入;政府划拨或以优惠价出让的教育用地,以及这些用地价值增值等,都不应为举办者所拥有u赢电竞网站-欢迎您!。所以,即便举办者可以捐赠学校部分资产,他也只能捐赠前者,而不能捐赠后者。再次,在民办学校的资产中,除了房屋、土地、设施等有形资产外,还有声誉等形成的无形资产。一所民办高校在转手中动辄十数亿甚至数十亿元,从其实际资产看,不过几亿,高出部分主要是无形资产估值u赢电竞网站-欢迎您!。民办高校无形资产的产生具有复杂性,但可以肯定的是,数以计的干部教师和数以万计的大学生是形成无形资产的基础u赢电竞网站-欢迎您!。这部分资产如何计量u赢电竞网站-欢迎您!,本身是困难的u赢电竞网站-欢迎您!,举办者是否应该拥有这部分资产,并能将其捐赠出去,也是存疑的。另外,部分民办高?;褂胁簧僬?,举办者是否可以将这种特殊资产连同其他资产一并捐出,也需要有明确说法u赢电竞网站-欢迎您!。

    针对上述问题,特提出如下建议:

1.摒弃教育二元论思维u赢电竞网站-欢迎您!,破除教育二元论对民办教育的普遍影响和深层制约,需要将停留于政策层面的鼓励意图转化为良好的政策发展环境,让政策文本上的鼓励意愿落地为真诚的鼓励发展u赢电竞网站-欢迎您!,努力营造民办高校良好的发展环境,不断推动民办高等教育健康发展。

2.消解教育二元论思维,破除教育二元论壁垒,必须改变公办与民办高校差别对待的社会地位,在管理体制机制上做到真正公平对待民办高校与公办高校,有效激活民办高等教育管理体制机制的活力,持续完善国家各级教育管理体制,建立健全民办学校内部管理运行机制,深入认识教育的本质功能,扫清民办高校发展过程中体制机制障碍,不断形成内外部的发展合力,保障民办高等教育健康发展。

3.高度重视民办高等教育潜在的隐性功能u赢电竞网站-欢迎您!,实发挥民办教育保障民生、提升人力、稳定社会的社会功能u赢电竞网站-欢迎您!,保障民办高校对普通家庭与弱势群体的社会兜底作用和对社会公平的兜底效应,促进社会阶层的合理流动,保证社会结构的开放,在社会地位u赢电竞网站-欢迎您!、所获资源、政策制度方面公平公正对待民办高校,推动民办高校健康、稳定u赢电竞网站-欢迎您!、持续发展。

4.密切关注疫情下的民办高等教育的生存与发展,采取必要措施积极应对疫情对民办高校的影响,适当给予民办高校专项发展经费补贴,加大公共财政扶持、强化金融贷款和税费支持、减轻社保缴费压力、引导做好稳岗就业、保证民办高校平稳过渡,推动民办高等教育稳定发展。

5.在精心试点的基础上u赢电竞网站-欢迎您!,认真总结分类管理的经验,尽快明确关于分类管理的具体可操作性政策。一是明确营利性民办学校资产清算方式、优惠政策等普遍关注的焦点问题,让举办者看到前景和希望,能够沉下心来办学。二是明确非营利性民办学校相关奖励补偿办法u赢电竞网站-欢迎您!、捐赠对象等关键问题u赢电竞网站-欢迎您!,让举办者消除政策疑虑,作出理性选择。

 

 


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